３月１１日（水）、国土交通委員会（第１８委員室）にて２８分間質問させていただきました。

質 問 動 画 は 【 衆 議 院 T V 】で ご 覧 い た だ け ま す（28分／WindowsMediaPlayer）

○鷲尾委員　民主党の鷲尾英一郎でございます。

　三十分時間をちょうだいしておりますので、質問に入らせていただきたいと存じます。

　最近、政令指定都市の要件が主に人口要件ですけれども緩和されまして、市町村合併が進んで政令市が誕生する、そういうケースが大変多くなってまいりました。ことしは岡山市が政令指定都市に移行するという話でございますし、また、相模原や熊本なども今後政令都市に移行するということを明らかにしております。

　そういう中で、都市計画法のいわゆる線引きの問題について、いわば吸収合併される側の立場に立った運用ということを最終的には求めたいというふうに思っておるわけですが、その点につきまして、少し国土交通省から答弁をいただきたいと思っております。

　具体的に参ります。

　我が国の都市計画法による都市利用規制のうち、最も厳しいのが市街化調整区域の制度でございます。調整区域に指定されるといろいろな制限が加わるわけですけれども、現行制度上、この線引きを行わなければならないというのがどういう場合であって、それはどういう根拠に基づいているのかということについてお聞かせ願いたいと思います。

○加藤政府参考人　市街化区域と調整区域の区域区分、先生おっしゃられるようにいわゆる線引きでございますが、これは、都市計画法第七条及び同法の施行令第三条によりまして、三大都市圏の既成市街地、近郊整備地帯等及び指定都市の区域を含む都市計画区域については定めることが必要とされているところでございます。

○鷲尾委員　この都市計画法第七条それから都市計画法施行令の第三条ですけれども、この立法趣旨を一度ちょっと御説明いただきたいと思います。

○加藤政府参考人　今申し上げましたいわゆる線引きでございますが、これは、人口、産業等の急激な都市への集中によってもたらされます無秩序な市街化を防止し、計画的な公共施設の整備等を伴った良好な市街地の形成を図るために設けられたものでございます。

　一方、かつての急激な都市化現象は鎮静化いたしまして、人口増加のほとんど見られない地方の中小都市まで線引き制度を画一的に適用するという合理性が希薄になったということを受けまして、平成十二年の都市計画法の改正によりまして、線引きを都市計画に定めるかどうかということは、それぞれの地域の実情に応じて判断できるようにしようということで、原則として都道府県の判断にゆだねる、いわゆる選択制に移行いたしました。

　ただ、三大都市圏の既成市街地、近郊整備地帯等や指定都市の区域を含みます都市計画区域につきましては、人口や都市機能が集積しているために市街化の圧力が強く、または人口や都市機能が集積していくことによりまして市街化の圧力が強まる蓋然性が高いということで、一体的かつ計画的に市街化を図る必要性があるということで、引き続き線引きを義務づけているところでございます。

○鷲尾委員　昭和四十三年の都市計画法で線引きが創設されたわけですけれども、今局長がおっしゃったとおり、平成十二年改正で画期的に見直されたという話でございます。局長もおっしゃったことですけれども、やはり、人口集中がある程度鎮静化してきました、それに伴う制度構成を見直したということだと思います。

　もう少し具体的に話を進めさせていただきたいと思います。

　政令指定都市と首都圏、近畿圏、中部圏という形で義務づけがなされているわけですけれども、この義務づけについては、今し方局長がおっしゃったとおり、やはりまだ市街化が、人口の集中を含めて、都市機能の整備を含めて、やらなきゃいけない区域というのは、どうしてもそういう地域は残っているだろう。地方都市ではそうではないだろう。今、地方都市ではそうではないのでそれについては選択制で、集中している部分については線引きをしていこうと、これはまさに都市計画法上義務づけをしているわけです。

　そういうことだと思いますが、この集中しているというところで、もう少し具体的に話を進めますと、先ほど申し上げたとおり、昨今の市町村合併で、例えば七十万人の人口要件を達成することができたので政令指定都市に移行しましたよという都市が、本当にこの都市計画法に定める義務づけるという範疇の中に入ってよかろうかどうかというところが私の問題意識の一つとしてあります。

　都市計画法の改正の今後の方向性ですけれども、今後の方向性として、どういった点が問題であるということを想定され、今後どういった方向に向かうということを考えておられるのかについてお話を伺いたいと思います。

○加藤政府参考人　お答えいたします。

　ただいま先生がおっしゃられたとおり、現行の都市計画法は昭和四十三年に制定されまして、その当時の時代背景を受けていろいろな制度が構築されたわけです。そのうちの一つとして、線引き制度も導入されたわけでございます。

　恐らく、これまではどういう考え方でやってきたのかということのお尋ねの上に立って、今後どういうことを考えていこうとしているのかということだろうと思いますので、それについてお答えをいたしたいと思います。

　四十三年に現行の都市計画法が制定されて以降、都市計画法は累次にわたりまして改正を重ねてきております。そのときの基本的な考え方というのは、経済社会情勢の変化に合わせて都市計画制度をその時々の必要性に応じて見直していこうという基本的な考え方と、もう一つは、その制度設計をする際に、まちづくりというのは地域の実情に最も精通した基礎的自治体が中心的な役割を担っていくことが必要であろう、そういう観点から制度の見直しが行われてきたものだと考えております。

　先ほど申し上げましたが、十二年の改正においても、線引きの選択制度の導入ですとか、これまでの硬直的な、先ほどのお尋ねも、調整区域の制限が抑制的で厳しいというようなお話だったかと受けとめましたが、その調整区域においても、例えば、市街化区域と一体的な日常生活圏を構成する区域ですとか用途については条例で定めて、これを地域の判断によりまして、調整区域は市街化を抑制する区域という中にあっても地域の実情に応じて開発を許容するというような制度も導入されてきたわけであります。

　また、近いところでは平成十八年に改正を行いましたが、この十八年の改正におきましては、その当時問題になっておりましたが、大規模小売店舗の立地の問題がいろいろなところで取り上げられておりまして、それに対応するという観点から、必要な範囲内で合理的な規制を行いました。

　それは、具体的には、非線引きの白地地域ですとか都市計画区域外といった郊外部において無秩序な開発が進行することのないようにという観点から制度改正を行ったものでございますが、これも、地域の判断を反映した適正立地を確保しようという観点から制度構成がなされて制度改正に至ったわけでございます。

　こうした経緯をたどってきてはおりますけれども、今後の都市計画をどういう方向で運用し、目指していくのかというお尋ねが最後にございました。

　私どもといたしましては、人口減少・高齢社会の到来等がもうはっきりしてきております。そういう中で、都市を取り巻く状況が大きく変化してきておりますので、現在の制度を総点検した上で、その機能が十分発揮できるような都市計画制度のあり方について検討していきたいというふうに考えているところでございます。

○鷲尾委員　なかなかいい改正をされているなと率直に思っております。

　そこで、最近の政令指定都市の状況ということで、きょうは総務省の佐村大臣官房審議官にもお見えいただいておりますので、一つ質問をさせていただきたいと思います。

　平成になってからも六市が政令指定都市になりまして、また、冒頭申し上げたとおり、人口要件が緩和されまして、今後も、政令指定都市に移行する、そういう市が多いということでございます。

　旧町村が合併して人口要件を達成する形での政令指定都市への移行ということが最近は多いわけですけれども、これは、政令指定都市になるメリット、また、どういうインセンティブが働いて政令指定都市になってきているというふうに総務省さんは考えておられるのでしょうか。その点についてお聞かせ願いたいと思います。

○佐村政府参考人　指定都市の制度というのは、大都市行政の合理的また能率的な執行と市民の福祉の向上を図るために、社会福祉や保健衛生、都市計画や道路といった市民生活に直結した都道府県の事務を指定都市が行うという事務配分上の特例や、あるいは行政区を置くこととするという組織上の特例等を設けております。

　これまで総務省といたしましては、市町村の合併と地方分権を推進するという観点から、市町村合併支援プランに基づきまして大規模な市町村合併が行われ、かつ、合併関係市町村及び関係都道府県の要望がある場合にはその弾力的な指定を検討すること、先生先ほどおっしゃられましたように人口要件などがございますが、人口的な考え方でございますけれども、具体の指定を行ってまいったところでございます。

　指定都市への移行を念頭に置いた市町村合併というのは、指定都市への移行によって、先ほど申し上げたような都市の機能の強化などが図られることがそのメリットとされているものと承知しております。

　具体的に申し上げますと、例えば、従前行っていた児童福祉に関する事務に加えまして、都道府県が行うこととされている児童相談所に関する事務が権限移譲されるということによって、児童福祉行政を一体的かつ効率的に行うことができるようになる。また、行政区ごとに一定の権限を持たせて、それぞれの区ごとの実情に即した身近できめ細かなサービスの提供を行うことなどを指定都市移行の目的としておられると聞いているところでございます。

○鷲尾委員　佐村さんから御説明をいただきましたが、もう一つ、私、この合併に際しては重要な視点がちょっと抜けているんじゃないかなというふうに思っているんです。

　というのは、やはりきめ細かい自治ということでいきますと、旧町村の単位があれば、さらにきめ細かいといえばきめ細かいと思います。また、都市機能の重複部分については、ある程度コストの削減ということができるかもしれません。そういう意味では、合理化ということも一つの市町村合併の観点かもしれませんが、私は、大きな一つの視点として、やはりどうしても町村は財政力が乏しいんだ、財政力が乏しくて、結局、今これだけ国も借金を抱えて、従来どおり助成金、交付金をもらえないよという話が大前提としてあったと思います。

　小さい町村は交付金や助成金に依存して財政を運営しているわけですから、当然、その交付金、助成金を減らされたらもうやっていけないんだ。そんな中で、合併によって十年間は従来どおりの交付税額を維持するよ、さらに、合併建設計画ですか、それには特別起債を優先的に認定して、合併特例債ですけれども、償還に当たっては七〇％を交付税に加算、算入するという話がありました。

　だからこそ、旧町村は、そういう政府の方針、国家の方針を信じて、いわば自分たちできめ細かな自治をしたいけれども、財政的には立ち行かないし、合併をすれば、ある程度の財政的な余裕、主体がなくなるわけですから、財政的な余裕という言い方がいいかどうかはちょっと語弊があるかもしれませんけれども、今よりはよくなるんじゃないか、今の厳しい状況よりはよくなるんじゃないかと。

　生活環境、教育環境、今、佐村さんがおっしゃったような都市機能の一部として、児童福祉を含めてそういう機能の拡充を含めて、環境がよくなるということを期待して、いわばきめ細かな最小単位である町村の自治権を市に返上する形で恐らく合併をしていったんだろう、これがいわば本音のところじゃないかなと私は思っております。

　ただ、本音のところがそうである以上、新たな合併、政令指定都市になりましたよ、なった暁にはそれ相応のメリットがないと、やはり自治権を返上した町村の住民の方々も浮かばれないというのが私の思いでございます。

　そこで、国交省さんに質問させていただきたいと思います。

　そもそも線引きの基礎となったのが、先ほど局長さんもおっしゃいましたけれども、人口が急激に増加して、それで都市機能を含めて無制限に、無秩序に市街地が広がっていってしまっては社会資本の整備を含めて莫大な財政上の必要が生まれるということで、これを制限するという線引きがありましたよということですが、今の時代、地方の政令指定都市の周辺ですけれども、いわば線引きのそもそもの趣旨として想定されるようなことが起こると考えておられるのかということについてお聞かせ願いたいと思います。

○加藤政府参考人　お答え申し上げます。

　確かに、地方部におきましては人口減少に転じておりますが、一方で、モータリゼーションの進展等によりまして郊外部で無秩序な開発が行われまして、景観の破壊ですとか農村集落の疲弊など、地域活力の衰退につながりかねない状況も見られておるところでございます。

　こうした中で、今先生のお尋ねの政令指定都市の場合は、特に合併した際の政令指定都市について、先ほど来御答弁申し上げていますが、市街化区域、調整区域に分ける際の効用というんでしょうか、それが人口集中と都市機能の集中に伴う市街化圧力の抑制というんでしょうか、急激な市街化圧力をどうやってコントロールしていくかという観点から線引き制度が設けられているという御説明をさせていただきましたが、そういう観点からして、合併で政令指定都市になった場合どうかということだろうと思います。

　これについてはいろいろ御議論があるところだろうとは思いますが、指定都市は、その周辺、指定都市以外のところと比べますと、やはり人口ですとか都市機能の大規模な集積があるわけでございまして、そういう観点からしますと、市街化区域、調整区域に分ける線引きのねらいとします市街化の圧力が強まる、ねらいと言いましたが、前提といたします市街化の圧力が強まる蓋然性が高いということで、土地利用の適正なコントロールをしなければ、前段で申し上げましたような郊外部での無秩序な市街化が発生する可能性が依然として高いのではないか。

　こういう考え方から、私どもとしては、引き続き線引き制度を適用して適正な土地利用コントロールを図っていく必要があるものと考えております。

○鷲尾委員　局長、そこは先ほど局長がおっしゃったとおり議論があると。確かに私、まだ議論があると思うんですね。

　というのは、政令指定都市になりましたと。政令指定都市であることをもって果たして本当に線引きする必要性があるのかというところなんですね。政令指定都市になったからといって、先ほども申し上げたとおり、周辺の町村というのは本当に農村地帯であることが多いわけですよね。そこが、先ほど私も説明しましたけれども、自治権を返上しますよ、自治権を返上するに当たっては、ある程度財政的なものも含めて担保されますよ、それによって都市機能を含めたある程度の拡充が見込まれるんだということも期待しながら、市町村合併、吸収合併されたわけですよね。

　そういった地域は、いわば今までは、本当に一つの市の中にあれば市街化調整区域であったと言っても過言ではないような地域が、いわばそれまでの自治の話でいくと、選択制が導入されていますから、非線引きの都市計画区域だったと。ところが、新たに政令指定都市になると、義務づけられていますから、都市計画の中で線引きが必要になってくる。今までは選択制だったけれども、今度は義務づけられるという話になってしまうわけですよね。

　そうすると、政令指定都市になって、都市からの人口の流入ですとか、それからいろいろ都市機能の拡充ですとか、せめてものメリットが与えられるのではないかなと思っていながらも、線引きによってそういうメリットが奪われてしまうんじゃないかという危険も実はあるということだと私は思っています。

　というのは、やはり周辺の町村ですけれども、人口がもっともっとふえるとか、本当にふえたら最高ですよ、農村地域を含めて吸収合併をされるような地域は。吸収合併をされて人口要件を満たして、それで政令市に移行する。吸収合併されるような地域は、ここにおられる委員の先生方の御地元もそうだと思いますけれども、人口がふえたら万々歳ですよ。でも、その万々歳の事態がそう簡単には起こり得ないと思っているわけですね。思っている中で、では、一方的に市街化調整区域という形で線引きをされる可能性が高い地域ですけれども、そうなってしまうと、住民の期待をある意味裏切ってしまうような形になってくるんじゃないかな、私はそう思っています。

　それで、いわば線引きが当初導入されてから、また、選択制という形で社会情勢に応じて改変されてきたけれども、では、新たな事態として周辺地域が同じ一つの政令指定市となったときに、都市計画法で政令指定都市に線引きを義務づけるということが本当に必要なのかというところが私、本当に疑問を持っていまして、局長、何かうまい方法がないと、うまい方法があったらぜひ教えていただきたいと思うし、そういう方向性で議論を進めていただくということはできないのかどうかについてお答えいただきたいと思います。

○加藤政府参考人　先ほど御答弁させていただきましたが、政令指定都市になりますと、その周辺に比較いたしまして、人口とか都市機能の大規模な集積によって市街化圧力が強まる蓋然性が高いというお話をさせていただきましたが、一方で、線引きをした後、調整区域になりますと開発が抑制されますが、同じ調整区域という位置づけが与えられた区域でありましても、その土地、土地、その都市、都市ごとに置かれている状況はさまざまであろうというふうに考えております。

　そういうことがあるものですから、先ほども一部御紹介いたしましたが、市街化調整区域の状況に応じまして、既存集落の、例えば一定の開発ですとか産業の振興のための工場の立地等について、これは開発審査会の議を経ることになりますが、周辺の市街化を促進するおそれがない場合にはこうした開発を認めるということにされておるところでございます。

　先ほど申し上げましたが、さらに、平成十年、十二年の改正によりまして、例えば地区計画をつくった場合には地方公共団体の判断で開発ができるとか、あるいは、条例を定めていただきますと、これも開発が許容できるということになっておるわけでございます。

　この考え方は、調整区域になりますと原則として開発は抑制いたしますが、調整区域の中でも、一律に、画一的に開発を規制するということではなくて、本当にそのまちづくりに携わる方々がいろいろ議論をしていただいて、ここはこうした方が地域全体の発展のためになるということが皆でまとまれば、それを都市計画という手続を経て決めていただく。そういう都市計画という手続を経て決めたものについては開発を許容しようということでございますので、調整区域の原則的な規制はかかりますが、今のような制度を活用していただいて、その地域の目指すまちづくりに対応していただけるということになる手法も用意されておりますので、そういうことで対応していただくというのが一番いいのかなというふうに考えております。

○鷲尾委員　それでは、局長の話でいきますと、政令指定都市の中で、いわば都市計画区域に編入しない区域の存在は認められない、線引きをしっかりして、その中でいろいろ制度があるんだから、その制度の運用で対処してほしいということですか。

　そこなんですよ。状況はさまざまですから、前提としての都市計画の中の線引きということを、一気に大枠をはめた、そのはめること自体が、確かに人口集中している地域は大事ですよ。大事だと思います。そういう地域は財政上の必要もありますから、当然やってほしいと思いますけれども、今新たな事態が起こっているんだ、新たな事態が起こる中でさらにそれにも対応するように、一律義務づけというのはいかがなものかなというふうに、いまだ私は納得できない状況でございます。

　この問題についてはまたこれからもちょっと質問させていただきたいと存じますが、やはり柔軟に、それこそ昭和四十二年から、答申が出てから線引きの問題はずっとあって、ついこの間選択制に移行した、それぐらいドラスチックな変化をしているわけですから、しっかりと社会情勢に柔軟な形で、これからもまた政令指定都市が人口要件を達成するような形でどんどんふえていくわけですから、その事態に対処したあり方というのは私は必要だと思います。

　ですから、一律大枠を義務づけるという形ではめるのではなくて、やはりそこもある程度選択適用できるような枠組みづくりというのも、本当の地方自治をうまい形で残す形での都市づくりには私は必要だということを申し上げまして、私からの質問を終わらせていただきたいと思います。

　ありがとうございました。